Nabetaling – terugvordering van salaris
Nabetaling
Een ambtenaar kan ten onrechte te weinig salaris of vergoeding ontvangen. Bijvoorbeeld in het geval de periodieke salarisverhoging of de vergoeding voor dienstreizen niet (tijdig) aan de ambtenaar is uitbetaald. De ten onrechte niet uitbetaalde bedragen moeten als nog worden nabetaald. Bij nabetaling maakt de ambtenaar aanspraak op schadevergoeding van de werkgever. De Centrale Raad van Beroep zoekt volgens vaste jurisprudentie aansluiting bij het civielrechtelijke schadevergoedingsrecht.
In de uitspraak van de CRvB van 4 juli 1996 (TAR 1996/140) oordeelde de Raad dat de ambtenaar bij nabetaling aanspraak maakt op schadevergoeding, waarvan de omvang en de duur wordt bepaald aan de hand van artikel 6:119, eerste lid, Burgerlijk Wetboek. Dit artikel geeft aan dat de schadevergoeding verschuldigd wegens vertraging in de voldoening van een geldsom bestaat in de wettelijke rente van die som over de tijd dat de schuldenaar met de voldoening daarvan in verzuim is geweest. De ambtenaar maakt, zo oordeelde de Raad, dus aanspraak op (niet meer dan) de wettelijke rente van het bedrag aan salaris of vergoeding over de tijd dat het bestuursorgaan met de voldoening daarvan in verzuim is geweest.
In de uitspraak van de CRvB van 14 maart 1996 (TAR 1996/95) heeft de Raad voorts geoordeeld dat de wettelijke rente dient te worden berekend over het brutobedrag van de nabetaling.
Terugvordering
Het omgekeerde kan zich ook voordoen. Aan de ambtenaar kan ten onrechte te veel salaris of vergoeding zijn betaald dan waarop hij aanspraak maakt. In het algemeen geldt in dat geval dat de werkgever het ten onrechte betaalde bedrag mag terugvorderen (of verrekenen) als de verschuldigdheid van dat bedrag afdoende vast staat. Het is een algemeen rechtsbeginsel dat mag worden teruggevorderd wat onverschuldigd is betaald. Dit rechtsbeginsel kan niettemin onder bepaalde omstandigheden worden beperkt door andere algemene beginselen, in het bijzonder het rechtszekerheidsbeginsel.
In de uitspraak van de CRvB van 26 april 1990 (TAR 1990/138) heeft de Raad hieromtrent het volgende overwogen. Er dient een afweging plaats te vinden tussen enerzijds het beginsel van rechtszekerheid en anderzijds het beginsel dat hetgeen onverschuldigd is betaald, kan worden teruggevorderd. Deze afweging pleegt te geschieden aan de hand van de vraag of de betrokken ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving dan wel dat er ten aanzien van hetgeen hij ontving iets niet klopte. Voorts overweegt de Raad dat de tot dusver gehanteerde formule (betrokkene had het kunnen weten dus alles nabetalen) verfijning behoeft. Het beginsel dat besluitvorming dient te berusten op een evenwichtige afweging van belangen en risico’s roept twijfel op aan een benadering die er met een zeker automatisme toe leidt dat wanneer eenmaal is vastgesteld dat bij de betrokken ambtenaar een rood lampje had moeten gaan branden, het volledige nadeel ten laste van die ambtenaar wordt gebracht. Niet alleen de ambtenaar had beter kunnen en dus moeten opletten maar ook het administratief orgaan, waar de fout is gemaakt die aan het begin van de ontstane problemen staat, treft dat verwijt.
De genoemde twijfel wordt eveneens gevoed door de omstandigheid, dat in de tot dusver gehanteerde formule het tijdsverloop buiten de afweging blijft. Dit sluit niet aan bij hetgeen de Raad reeds in menige uitspraak tot uitdrukking heeft gebracht, te weten dat, naarmate een (juridische) positie langer onbestreden in stand is gelaten, die positie geleidelijk aan ‘begroeit’ en het moeilijker behoort te worden de oude toestand te herstellen. Het sluit ook niet aan bij de regeling, die men in tal van sociale verzekeringswetten aantreft en die, globaal weergegeven, inhoudt dat bij een onverschuldigd betaalde uitkering het te veel betaalde gedurende twee jaren mag worden teruggevorderd of verrekend wanneer betrokkene wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving en gedurende vijf jaren wanneer de foutieve uitkering aan zijn toedoen was te wijten.
De Raad is in deze uitspraak tot de slotsom gekomen, dat zowel het beginsel van de rechtszekerheid als het beginsel van een evenwichtige afweging van belangen meebrengt, dat ook in het ambtenarenrecht het hierbedoelde tijdsverloop een plaats dient te hebben. Op welke wijze hieraan concrete vorm kan worden gegeven zal mede worden beïnvloed door de aard van de aan de orde zijnde materie. Wat betreft het ongedaan maken van onverschuldigde betalingen door terugvordering of verrekening dient dit naar het oordeel van de Raad aldus te worden geconcretiseerd, dat een administratief orgaan hetgeen aan een ambtenaar onverschuldigd is betaald gedurende twee jaren na de dag van uitbetaling kan terugvorderen of verrekenen indien de ambtenaar wist of redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel ontving, welke termijn tot vijf jaren kan worden verlengd indien de ambtenaar van de gemaakte fout niet alleen kennis droeg of redelijkerwijs had kunnen dragen, maar die fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan.
Toelichting op uitspraak (TAR 1990/138)
In bovengenoemde jurisprudentiële norm wordt het begrip redelijkerwijs ingevuld aan de hand van wat de gemiddelde ambtenaar met de functie, opleiding, kennis en ervaring van de betrokken ambtenaar weet of redelijkerwijs zou kunnen weten. Een voorbeeld waarin de Raad oordeelde dat de ambtenaar niet redelijkerwijs had kunnen weten dat hij te veel had ontvangen, is de uitspraak van de CRvB van 26 oktober 1995, TAR 1995/271). Het ging om een situatie waarin achterstallige salarisbetaling plaatsvond over een periode van ruim vijf jaar, zonder enige nadere specificatie. Bij het oordeel van de Raad dat de ambtenaar redelijkerwijs niet had kunnen weten dat hij te veel had ontvangen, speelde een rol dat de ambtenaar ook bij collega’s die een gelijksoortige nabetaling hadden ontvangen had nagegaan of zij ook een vergelijkbaar bedrag hadden ontvangen. Omdat deze collega’s ook een vergelijkbaar bedrag hadden ontvangen was zij er van uitgegaan dat de betaling correct was.
Naast de voorwaarde dat de ambtenaar het redelijkerwijs moest of had kunnen weten, heeft de Raad in het kader van de rechtszekerheid dus grenzen gesteld aan de periode waarover teruggevorderd of verrekend kan worden. De Raad heeft voor het vaststellen van die periode aansluiting gezocht bij de sociale zekerheidswetgeving. In de meeste sociale zekerheidswetten wordt een termijn van twee jaren na de dag van betaling gehanteerd. De Raad hanteert deze termijn in de gevallen waarin de ambtenaar wist of had kunnen weten dat hij te veel had ontvangen. De achtergrond van deze keuze is dat de rechtszekerheid met zich meebrengt dat naarmate een positie geruime tijd onbestreden bestaat, deze positie niet zonder meer volledig kan worden hersteld. Herstel is in dit soort gevallen dus beperkt tot maximaal twee jaar. De bedragen die op een langere periode betrekking hebben, kunnen slechts worden teruggevorderd als de ambtenaar niet alleen wist of had kunnen weten van de gemaakte fout, maar de gemaakte fout bovendien door zijn toedoen is ontstaan. In dergelijke gevallen wordt de terugvorderingstermijn tot vijf jaar verlengd. Voor het ontstaan van deze terugvorderingsmogelijkheid is het niet nodig dat er sprake is van kwade trouw of opzet. Het is voldoende dat er sprake is van ‘toedoen’ van de ambtenaar in die zin dat hem dat toegerekend kan worden dan wel dat de ambtenaar onjuiste inlichtingen heeft verstrekt. Een voorbeeld daarvan is te vinden in een uitspraak van de CRvB van 12 april 2001 (TAR 2001/91).
Naast de beperking in de periode waarover teruggevorderd kan worden, te weten de twee- en vijfjaarstermijn, heeft de Raad nog een voorwaarde gesteld die verband houdt met het verstrijken van de termijnen. In een uitspraak van de CRvB van 5 augustus 1999 (TAR 1999/134) heeft de Raad die nadere voorwaarde als volgt geformuleerd. In die gevallen waarin de ambtenaar een signaal afgeeft aan zijn werkgever waaruit zou kunnen worden afgeleid dat ten onrechte wordt betaald, heeft de werkgever een beperkte terugvorderingsmogelijkheid. De werkgever kan slechts die bedragen terugvorderen die zijn betaald binnen 6 maanden na het tijdstip waarop de werkgever informatie van de ambtenaar heeft ontvangen waarop de werkgever actie had moeten ondernemen. Deze termijn gaat lopen na het eerste signaal van de ambtenaar waaruit de werkgever had kunnen afleiden dat er sprake is van onterechte betalingen.